关于《成都市食用农产品质量安全条例》的说明

　　关于《成都市食用农产品质量安全条例》的说明《成都市食用农产品质量安全条例》（以下简称“条例”）已由市十四届会第二十五次会议于2006年6月8日通过，现就条例有关情况说明如下：

　　（一）制定条例，利于健全完善我国食用农产品质量安全管理法律体系。农产品生产过程中，由于农药、化肥、兽药等农业投入品的不当使用，工业和生活垃圾对农业生产的污染，会造成农产品中农药残留、兽药残留、重金属残留和其他有毒有害物质超标，食用后会影响身体健康。所谓食用农产品质量安全，就是指食用农产品所含农药残留、兽药残留、重金属残留、致病性寄生虫和微生物、生物毒素以及其他有毒有害物质在国家、行业和地方农产品强制性质量标准规定的范围内，并经法定机构检测、检验、检疫合格。近年来，解决食用农产品质量安全问题，消除“餐桌污染”，让城乡百姓放心消费食用农产品，已成为社会广泛关注的焦点。社会各界强烈呼吁尽快制定和完善农产品质量安全方面的法律法规体系。2006年4月29日，全国会通过了《中华人民共和国农产品质量安全法》，该法对农产品质量安全管理领域中的政府职责、标准、产地、生产、包装和标识、监督检查以及法律责任问题做了规定。但客观而言，国家农产品质量安全法较为原则，有必要结合成都市实际制定地方性法规对其加以细化、补充。

　　（二）制定条例，利于强化我市食用农产品质量安全的监督管理。我市从2000年开始加快发展无公害农产品，2002年启动了《成都市无公害农产品行动计划》。目前，全市有127家企业（含农村专业经济合作组织）建立了无公害农产品生产基地135个，获农业部农产品质量安全中心认证的无公害农产品有蔬菜、茶叶、水果、食用菌、粮、油、奶、禽、蛋、猪肉、羊、鱼、蜂蜜等13类，产品219个。其中种植业有93家、产品181个，认定基地面积159.4万亩（含粮菜、粮油复种面积）、产量99.5万吨；养殖业有34家、产品38个、年产量8万吨。有13家企业和事业单位获得绿色食品标志，邛崃崃山茶叶获得了有机茶认证。金堂、龙泉驿、彭州被农业部确定为全国无公害水果、蔬菜生产示范基地县，龙泉驿区被农业部批准为农业标准化示范县，彭州市、金堂县、龙泉驿区、蒲江县等13个区（市）县通过全境无公害农产品生产基地检测评价。同时，我市初步建立了食用农产品质量监督管理体系和监测检测体系，加强了农业投入品销售和使用的监督管理，开展了蔬菜质量安全的抽捡工作。自2002年以来，农业部组织有关质检机构对包括我市在内的37个城市蔬菜农药残留情况连续开展了多次例行监测，其结果表明我市的农产品质量安全整体状况是在不断改善，总体上是安全的。但我市蔬菜农药残留平均合格率在37个城市中的排名位次，总是徘徊在中等偏下水平。我市食用农产品质量安全方面还存在一些不容忽视的问题：一是农业投入品品种结构不合理，农资市场上还有销售高毒、高残留农药的现象完美体育官方网站，食用农产品生产中有使用违禁投入品现象；二是尚未建立起保障食用农产品质量安全的市场准入制度；三是擅自称谓和假冒“无公害农产品”、“绿色食品”、“有机食品”的现象时有发生，市场监管亟待加强；四是食用农产品质量安全监管的体系和制度未健全，缺乏长效机制；五是蔬菜等食用农产品农药残留超标的问题还没有从根本上解决。虽然各级政府和相关部门为解决这些问题已经做了大量工作，但仅是“治标”未能“治本”，客观上迫切需要在国家农产品质量安全法的基础上制定专门的地方法规予以规范。

　　（三）制定条例，利于提高我市食用农产品的市场竞争力、确保居民身体健康。随着市场竞争的日益加剧，“绿色安全”越来越成为食用农产品进入国际国内市场的首要条件。近年来，我国对欧洲、日本、美国出口的食用农产品，由于药残和重金属超标，被没收、扣留、退货、销毁、索赔和中止合同的现象时有发生，许多传统大宗出口创汇农产品退出了国际市场。前不久，我省出口欧盟等地的猪肉、肠衣等畜产品就被“叫停”。为适应国际竞争的需要，国内大多数省、市都相继制定了食用农产品质量安全的规章或法规，并对主要食用农产品实施严格的市场准入制度，对有害物质残留超标的食用农产品严禁进入市场销售。因此为提升成都市的国际国内地位，提高食用农产品质量安全水平，增强市场竞争力，也迫切需要制定条例。此外，我市城乡居民也迫切希望政府依法消除“餐桌污染”，保障消费安全和身体健康，做到让百姓放心消费食用农产品。

　　2000年开始，在市政府的统一部署下，市政府法制办会同原市农牧局对起草制定《成都市无公害农产品管理办法》做了大量工作，先后对广州、杭州、厦门、重庆等地的做法进行了考察调研，多次深入生产基地、企业、农户，实地调查食用农产品生产、销售、管理情况，并收集了国内有关无公害农产品立法、执法和监管的大量资料。去年国家行政许可法正式施行后，政府相关部门研究后认为，起草制定《成都市无公害农产品管理办法》（市政府规章）已难以解决现实的问题。但在此基础上，起草制定较为系统和全面的，具有一定前瞻性的《成都市食用农产品质量安全条例》（地方性法规）的条件基本成熟，而且十分必要。经协调，条例的制定纳入了市会2005年立法计划。2005年初，市政府法制办会同市农委共同组织起草了条例（草案代拟稿）后，分送市级各有关部门、区（市）县政府征求意见，同时将草案刊登于成都公众信息网和主要报纸上，征求了社会公众的修改意见和建议。随后，召开相关部门专题座谈会和专家咨询会听取意见。经数易其稿，正式形成《条例（草案代拟稿）》后提交市政府审议。2005年7月9日，市政府第47次常务会议审议通过了《条例（草案代拟稿）》，形成《条例（草案）》提请市会议审议。2005年8月2日，市十四届会第十八次会议对条例草案进行了一审。会后，市农业委员会根据会组员的审议意见和建议，针对审议中提出的焦点问题开展了专题调研、论证，对条例草案进行修改后，形成了条例草案第二次审议稿。10月20日，市十四届会第二十次会议对条例进行了二审。会后，我们获悉全国会即将通过农产品质量安全法，为维制统一，避免我市条例出台不久又需修改，经请示省会主要领导，我们暂时延缓了条例的立法进程。2006年4月29日，十届全国会第二十一次会议通过了《中华人民共和国农产品质量安全法》。该法公布后，我们启动了我市条例的三审程序。5月上旬，市会法制工作委员会会同市农业委员会、市政府农业委员会对照国家农产品质量安全法，对我市条例规范内容进行了认真研究，共同认为国家农产品质量安全法较为原则，有必要制定条例对其加以补充、细化。2006年6月2日，市人制委员会召开全体会议，根据国家农产品质量安全法、会组员的二审意见以及其他方面的修改建议，对条例草案进行了统一审议后，形成条例草案修改稿后提交会会议继续审议。6月6日，市十四届会第二十五次会议对条例草案进行了三审。6月7日，法制委员会再次召开会议，根据会组员的三审意见，对条例草案修改稿进行修改，形成条例草案表决稿。最后，经6月8日市十四届会第二十五次会议第四次全体会议表决通过，形成现提请省会批准的条例。

　　条例第二条明确将条例调整范围界定为“在本市行政区域内从事食用农产品生产和销售活动”。条例第三条将“食用农产品”界定为“经种植、养殖、采摘、捕捞等农业生产活动形成的，供人类食用的动植物、微生物及其产品”。确立了本条例调整的“食用农产品”系以农业生产活动形成为主要特征，这就同国家农产品质量安全法第二条第一款关于“农产品”的界定保持一致。并区别于国家食品卫生法关于“食品”的定义，即：“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”；同时又区别于国家产品质量法关于“产品”的定义，即：“经过加工、制作，用于销售的物品”。

　　国家农产品质量安全法的一大特点，就是改变了产品质量领域按生产、流通环节划分管理部门的原有模式，规定了农业部门一定程度上介入流通环节的农产品质量安全执法工作。条例在国家农产品质量安全法相关规定的基础上，进一步理顺了食用农产品质量安全监管领域中各相关部门的职能，明确了各自的责任。

　　为确保食用农产品质量安全、维护公众身体健康，条例在国家农产品质量安全法的基础上，在第二、三、四章中分别规定了建立食用农产品质量安全监管的相关制度。主要有：在生产环节建立生产记录档案制度、生产者自检制度和认证认可制度；在销售环节建立市场准入制度、质量安全追溯制度和市场开办者责任制度；建立质量安全例行监测制度等。

　　关于产地认定和产品认证问题，国家农产品质量安全法未作具体规定，具体操作主要依据相关部委规章，如：《无公害农产品管理办法》（农业部、国家质监总局2002年4月第12号令发布）、《绿色食品标志管理办法》、《有机食品管理办法》（国家环保总局2003年发布），《无公害农产品产地认定程序》和《无公害农产品认证程序》（农业部、国家认监委2003年4月17日第264号公告发布）等。为避免重复立法，条例仅在第十五条、十六条中分别对食用农产品产地认定和产品认证做了原则性的规定。

　　根据上海、北京、南宁等地的成功经验，实行市场准入制度是把好食用农产品入市和“上餐桌”的关键环节，是保证广大群众消费放心农产品的重要措施，是防止食用农产品实际质量达不到质量安全规定标准的重要手段。为此，条例第十七条分两款明确规定了本市实行食用农产品质量安全市场准入制度。同时考虑到食用农产品种类多、检测内容多、交易市场点多面广和相关检测管理力量和资源尚需整合、培训等诸多因素，执行起来还需循序渐进、逐步推开的客观实际，该条明确规定了“实行市场准入制度的食用农产品种类（名录）、检测检验具体对象、指标内容和区域范围、市场类型（名录）以及实施时间由市人民政府确定并公布”。其用意在于授权市政府根据客观条件，由易而难逐步推广建立，达到我市食用农产品全面实行入市销售前强制检测的最终目的。同时，为防止该制度的实行加重农民、农业企业的负担，条例第二十五条规定了检测所需经费列入财政预算，不得向被检测者收取。关于食用农产品市场准入制度，因事关重大且为条例基础性内容，市政府法制办和农业委员会在联合起草草案时，曾为此召开了专题专家论证会，邀请了部分省内法学院校、农业科学研究院（所）、知名律师事务所的专家、学者、资深律师共同对条例拟设置的这项制度进行了研究、论证，与会人士绝大多数均表赞同。

　　市和区（市）县政府承担食用农产品的质量安全的监管责任，要定期或不定期向社会公众公示或通报本行政区域内主要的食用农产品的质量安全状况，就必须建立例行的监测制度，由专门机构按照科学程序抽样检测生产环节和销售环节食用农产品的质量安全状况。为此，条例第二十五条、第二十六条确定：由市农业行政主管部门组织实施食用农产品质量安全的例行监测制度，并定期向社会公布主要食用农产品的质量安全状况。

　　1、对违法销售、使用农产品生产投入品的处罚。国家农产品质量安全法对这两项行为未直接规定处罚，而依据各专门法律、行政法规的规定处理。我们综合参考了现行的涉及农药、肥料、兽药、饲料及饲料添加剂管理的法律法规规章。对于销售、使用未经依法许可的产品的行为，相应的法律法规规章都已有处罚规定；对于销售违禁兽药的情形，国务院《兽药管理条例》明确规定按照假兽药处理；对于销售禁用的饲料及饲料添加剂，国务院《饲料及饲料添加剂管理条例》也有明确的罚则；对销售、使用违禁农药的，国务院《农药管理条例》和《四川省农药管理条例》也有处罚规定。但较为分散，因此《条例》第二十七条和二十八条对国家相关法律、行政法规和省地方性法规设定的处罚标准加以整合，在上位法给予的行为、种类和幅度内，结合成都经济发展水平，作出了处罚规定。

　　2、对未建生产记录档案的处罚。生产档案是质量追溯制度的重要载体，国家农产品质量安全法对此行为规定了2000元以下的罚款，条例第二十九条在国家规定的基础上确定为“500以上2000以下。”

　　3、对违反安全间隔期和休药期规定的处罚。安全间隔期和休药期规定是农药和兽药安全使用和食用农产品安全消费的强制性规定。条例第三十条依照国务院《兽药管理条例》第六十三条的相应规定和南宁、厦门等地的做法，对生产者违反此项规定设置了处罚。

　　4、对违反包装标签规定的处罚。食用农产品在初加工中所使用的保鲜、防腐和添加剂等材料和容器及包装物或标签、说明书，都应当符合国家规定，不得伪造产地、冒用检疫验讫标志、以不合格产品冒充合格产品。这一规定，必须强制执行。因此，条例第三十一条依照国家农产品质量安全法第四十九条和农业部、国家质检总局《无公害农产品管理办法》的相关规定作出了处罚。

　　5、对违反产地认定和产品认证的处罚。条例第三十二、三十三条，根据农业部、国家质检总局《无公害农产品管理办法》和相关规定的精神，确定了相应的具体处罚内容。

　　6、对违反市场准入规定的处罚。市场准入制度是条例设置的重要制度。条例第三十四条参照郑州等地做法，规定了相应处罚措施。